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Lors de sa séance publique de l’après-midi de mercredi 5 mai 2021, à la demande du Groupe Ecologiste - Solidarité et Territoires et à l'initiative de Ronan Dantec, le Sénat a débattu sur le thème : « Contrat de Relance et de Transition Écologique (CRTE), ne pas confondre vitesse et précipitation », en présence de Jacqueline Gourault, Ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales.

Le groupe Ecologiste - Solidarité et Territoires a demandé au Sénat l’inscription de ce débat « afin de relayer, auprès du Gouvernement, les difficultés concrètes rencontrées par les territoires dans la mise en œuvre des CRTE, dont la signature doit intervenir au plus tard le 30 juin 2021 ». Le groupe estime en effet que « la date donnée de la fin juin apparaît précipitée et risque d’aboutir au recyclage de projets anciens, au détriment de la cohérence d’ensemble et de l’ambition pourtant affichée d’en faire un levier de la transition écologique ».

Vous trouverez ci-dessous l'introduction au débat de Ronan Dantec, la réponse madame la ministre et la conclusion de Ronan Dantec. Egalement, ici en téléchargement, le verbatim complet des débats.

M. Ronan Dantec. - Il m’est arrivé d’être critique sur les dispositifs proposés par l’Etat pour mobiliser les territoires sur la voie de la transition écologique. J’ai pu ainsi avoir la dent dure sur cette manie qu’ont les ministres d’inventer en permanence de nouveaux dispositifs. Depuis 5 ans, nous avons ainsi d’abord connu les Plans climat air énergie territoriaux (PCAET) votés dans loi de transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 mais qui furent aussitôt occultés par les appels à projet des TEPCV, les « Territoires à Energie Positive pour la Croissance Verte » promus par Ségolène Royal. Et quelques mois plus tard arrivaient les CTE, les contrats de transition écologique, chers à Sébastien Lecornu, qui devaient donc se transformer, avant même d’être généralisés, en CRTE, les nouveaux contrats de relance et de transition écologique, défendus par le trio Jean Castex - Jacqueline Gourault et Barbara Pompili. Reconnaissons que cet empilement ne facilite guère l’action territoriale, qui a besoin de cadres clairs, lisibles et stables pour se déployer.

Ce préambule étant fait, cette insécurité entretenue de l’action territoriale ayant été dénoncée, je vais me permettre de brouiller mon image, en déclarant donc devant témoin, que des différents dispositifs énumérés, le CRTE, complémentaire au PCAET, est sans nul doute le plus prometteur et cohérent.

Madame la ministre, le débat de cet après-midi, n’a donc pas pour fonction de clouer au pilori le CRTE, mais au contraire, de lui permettre de répondre au défi central de la déclinaison territoriale de la transition écologique, sans laquelle nous ne pouvons tenir aucun de nos objectifs environnementaux. Il faut en effet rappeler une nouvelle fois que ces enjeux, notamment climatiques, sont tous liés à notre vie quotidienne, notre manière de nous déplacer, de nous loger, de manger et que cette vie quotidienne de nos concitoyens, c’est d’abord les décisions des élus locaux qui permettent de les modifier.

En cherchant à construire un contrat unique avec les territoires, à l’échelle des EPCI, l’Etat s’engage a plus de clarté sur les financements qu’il leur apporte, et propose de les adosser à un projet de territoire intégrant explicitement la transition écologique. C’est l’opportunité pour les élus de construire avec les acteurs de leurs territoires de véritables projets partagés à l’échelle de l’intercommunalité qui souffre encore bien souvent d’un déficit réel de fonctionnement démocratique.

Il n’y a rien à ajouter au courrier reçu récemment de Barbara Pompili, qui parle, je cite « d’un contrat unique ayant vocation à mobiliser les acteurs d’un territoire autour d’un projet de relance écologique à court, moyen et long terme, dans une approche intégrée de l’ensemble des politiques publiques ». Mais, car évidemment il y a un mais, une telle ambition nécessite donc un projet de territoire robuste et partagé. Or, l’Etat, dans sa volonté de relance rapide de l’économie, a fixé un délai très court pour la conclusion des CRTE. C’est en effet au 30 juin que doivent être signés ces CRTE par toutes les intercommunalités de France. Le 30 juin, c’est-à-dire moins d’un an après l’entrée en fonction des nouvelles équipes communautaires, qui ont bien souvent appris à se connaitre par visio-conférence...

Impossible donc dans un délai aussi court de totalement assimiler les plans précédents et encore moins d’actualiser ou redéfinir avec les acteurs du territoire, eux aussi derrière leurs écrans, un nouveau projet correspondant au programme des nouvelles majorités municipales.

Les élus des territoires sont donc très nombreux à nous alerter sur l’impossibilité pour eux de proposer à l’Etat des projets finançables rentrant dans cette belle logique intégratrice que vantent les circulaires de l’Etat. Au mieux, ils définiront en urgence de nouveaux projets correspondant peu ou prou aux attentes de l’Etat, mais généralement ils recycleront des projets plus anciens, des dossiers sans lien avec une quelconque transition, mais déjà ficelés. Nous sommes très nombreux à être aujourd’hui interpellés par des élus ne comprenant pas cette précipitation, intéressés par la démarche mais dans l’incapacité de répondre à son ambition.

Pour préparer ce débat, j’ai ainsi envoyé un questionnaire aux communes et présidents d’EPCI de Loire-Atlantique, mon département. Ils ont été plusieurs dizaines à y répondre pour nous dire à plus de 2/3 qu’en avril, à deux mois de la conclusion des CRTE, ils n’avaient pas encore engagé leur réflexion sur le sujet. Et même, un nombre très conséquent de maires nous ont écrit découvrir, par ce questionnaire, l’existence d’un comité de pilotage chargé de l’élaboration du CRTE, voire même celle du CRTE et de ses opportunités.

Le groupe Ecologiste, Solidarité et Territoires, a donc voulu, à travers ce débat, vous alerter sur ce calendrier intenable, et clairement vous proposer de décaler les signatures des CRTE, de 6 mois, par exemple, en permettant ainsi de les rendre plus robustes et pertinents.

Pour le groupe Ecologiste, Solidarité et Territoires, il y a en effet danger de perdre par précipitation, l’intérêt même du CRTE. Certes, il sera évolutif mais si le cadre de départ est mauvais, qu’il apparait plus comme un passage administratif obligé que comme une ambition nouvelle, le pli sera pris et il sera bien difficile d’y revenir. Et je ne peux que souligner que c’est déjà le cas dans certains EPCI, qui s’affranchissent de tout débat avec l’ensemble des maires et des acteurs dans les discussions avec les préfectures.

Si j’étais taquin, je rappellerais aussi que la circulaire du premier ministre de novembre dernier, indiquait que le CRTE devrait prendre en compte la loi climat dont il n’a pas échappé qu’elle n’aura pas encore été adoptée fin juin...

Il faut que les signaux donnés par l’Etat montrent son attachement à la mobilisation des territoires sur l’enjeu climatique, ce qui passe par la valorisation des démarches de PCAET aujourd’hui engagés sur la quasi-totalité des EPCI. Sénat garde en mémoire, toujours un peu douloureuse, le refus du gouvernement de le suivre, malgré un vote quasi unanime lors des projets de loi de finances, sur l’affectation d’une part de la contribution climat énergie à la mise en œuvre des PCAET. Le CRTE et ses financements peut contribuer à y remédier.

Parmi les inquiétudes qui remontent du questionnaire léger adressé aux maires de Loire-Atlantique, la question de l’appui technique au montage de projets revient aussi régulièrement, un tiers des communes nous rappelant qu’elles n’ont pas répondu aux derniers multiples appels à projet de l’Etat, faute de moyens d’ingénierie.

Nous avons aujourd’hui bien sûr l’Agence Nationale de la Cohésion des Territoires (ANCT) mais nous avons encore besoin de préciser aux élus comment l’ANCT va les aider dans la préparation d’un CRTE, qui a vocation à intégrer les anciens appels à projet. Plus généralement d’ailleurs, l’ambiguïté n’apparait pas totalement levée entre un CRTE, où les élus sont maitres des projets qu’ils proposent à partir du moment où ils s’inscrivent clairement dans la transition écologique et des CRTE qui resteraient finalement juste un contrat listant les financements obtenus dans le cadre des multiples appels à projet de l’Etat. Ces deux logiques assez différentes semblent un peu cohabiter et nous avons besoin, Madame la ministre, de vos éclaircissements.

Enfin, dernier point d’inquiétude des élus, l’après plan de relance. Il y a aujourd’hui, dans le cadre de la DSIL, des enveloppes fortes annoncées, de l’ordre de 2,5 milliards au lieu des 570 millions d’euros habituels. C’est beaucoup d’argent, avec 1 milliard pour la rénovation thermique... Mais quid de 2022, on revient d’un coup à 570 millions ? Dans ce cas, seuls les plus agiles et souvent les plus dotés en termes d’ingénierie auront été servis, ce qui pourrait se révéler assez désastreux en termes de mobilisation pour la suite. Là aussi, ne serait-il pas plus raisonnable de lisser ces crédits du plan de relance sur un temps plus long ?

Vous le voyez, Madame la ministre, les interrogations sont nombreuses et mes collègues auront l’occasion d’en préciser d’autres. Je le redis, le CRTE peut être un bon dispositif, n’en gâchons pas les potentialités par une précipitation liée à un plan de relance qui ne lui est pas intrinsèquement lié.

Je vous remercie.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi tout d'abord de vous remercier de m'avoir invité à débattre avec vous cet après-midi des contrats de relance et de transition écologique. Je remercie tout particulièrement Ronan Dantec et le groupe Écologiste – Solidarités et Territoires de cette initiative bienvenue.

Vous le savez, les CRTE ont été annoncés dans la circulaire évoquée par Ronan Dantec à l'instant, signée le 20 novembre dernier par le Premier ministre. Ils marquent un changement d'ambition dans la relation entre l'État et les collectivités du bloc local.

Les CRTE marquent tout d'abord la volonté de l'État d'approfondir la méthode contractuelle avec les collectivités territoriales. Cette démarche est indissociable de celle que porte actuellement le Gouvernement autour du projet de loi dit « 4D », que le Sénat va bientôt examiner.
En effet, si beaucoup de compétences sont décentralisées, certaines depuis quarante ans déjà, nous savons que l'État conserve des moyens d'action qui intéressent les collectivités. Le contrat est une manière de mieux articuler les interventions des uns et des autres sur le territoire. De ce point de vue, le CRTE introduit entre l'État et les collectivités une nouvelle forme de coopération, que nous voulons rendre plus étroite et plus efficace.

C'est aussi un passage aux travaux pratiques en matière de déconcentration et de différenciation, en agissant de façon mieux coordonnée et dans la durée. Le fait de proposer aux collectivités un contrat n'est pas en soi une nouveauté. Jusqu'à présent, tout le monde contractualisait un peu à sa manière, comme l'a rappelé Ronan Dantec : beaucoup nous demandaient de simplifier et de mettre en cohérence ces multiples contrats. Le CRTE est ce qu'on appelle un contrat intégrateur : il regroupe l'ensemble des contrats qui existent sur le territoire.

Le nouveau cadre contractuel est pensé en cohérence avec les dispositifs qui existent déjà, tels que le programme Action cœur de ville, les contrats de transition écologique, ou encore les PCAET, que vous connaissez très bien. Il remplace aussi certains contrats qui existaient jusqu'à présent et étaient arrivés à terme. Je pense aux contrats de ruralité et aux pactes État-métropoles. Tous ces contrats et dispositifs sont mis au service de la stratégie définie et portée par les acteurs locaux.

En ce sens, le CRTE est bien plus qu'un contrat : c'est un cadre contractuel. On prend en compte les spécificités du territoire à l'échelle de son bassin de vie ; c'est tout l'enjeu du projet de territoire, un projet stratégique global défini par les accords locaux pour six ans qui est au fondement de la contractualisation.
Le CRTE consacre également une nouvelle relation de travail entre l'État et les collectivités, avec des réunions régulières autour de la mise en œuvre de ce projet de territoire, non pas seulement pendant les deux années de la relance, 2021 et 2022, mais bien sur les six années du mandat municipal et intercommunal.

Ensuite, le CRTE est un contrat de relance, car nous souhaitons que toutes les collectivités puissent pleinement bénéficier du plan de relance décidé par le Gouvernement. C'est le cas des régions, avec lesquelles nous avons signé des contrats de plan qui courent jusqu'en 2027 et comprennent un volet « plan de relance » pour leurs deux premières années. C'est aussi le cas de nombre de départements, qui signent actuellement des accords de relance.

Avec les CRTE, les intercommunalités et les communes vont pouvoir pleinement profiter des crédits de la relance, car ces nouveaux contrats ne s'intéressent pas seulement aux projets portés par un EPCI ; c'est l'échelle du projet de territoire, mais tous les projets, qu'ils soient portés en maîtrise d'ouvrage par une commune, par un EPCI, ou par d'autres encore, devront trouver leur place dans les CRTE.

Je note que cette nouvelle approche a rapidement rencontré l'intérêt des collectivités puisque 100 % des EPCI et des communes qui les composent, à l'exception d'une seule intercommunalité, ont répondu à notre invitation à élaborer avec l'État un contrat de relance et de transition écologique.
Précisons au passage que plusieurs intercommunalités se sont parfois associées, quand un pays ou un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) existait déjà, mais la base reste toujours l'intercommunalité. Je relève d'ailleurs, monsieur le sénateur Dantec, que c'est à Nantes, dans un territoire qui vous est particulièrement cher, que le Premier ministre a signé, le 22 janvier dernier, le premier protocole d'engagement d'un CRTE en France, protocole qui fixe les premières orientations et met en place la gouvernance de ce nouveau cadre contractuel.

Au fond, pour l'État, le CRTE est le moyen de traduire concrètement et efficacement à l'échelle locale les orientations et les moyens définis à l'échelle nationale. Je n'en prendrai qu'un seul exemple : la transition écologique est une priorité transversale des CRTE. Nous avons d'ailleurs organisé la semaine dernière, avec ma collègue Barbara Pompili, le premier comité de pilotage, en présence des associations de collectivités et des grandes fédérations d'associations environnementales.

Ce continuum entre les orientations et les moyens nationaux, les choix stratégiques définis par les collectivités dans leurs projets de territoire et les opérations concrètes qui en découlent, voilà tout le sens de ce que nous voulons faire avec les CRTE.
Vous l'aurez compris, au-delà de la simplification qu'induit le CRTE, nous recherchons surtout une grande efficacité de l'action publique. À terme, nous allons y gagner, pour les élus comme pour les citoyens.

Nous avons conçu le CRTE comme une démarche partenariale et évolutive. Si la transition écologique est un axe transversal de ces futurs contrats, ils ont aussi vocation à aborder tous les thèmes qui intéressent à la fois l'État et les collectivités. En d'autres termes, nous souhaitons que le périmètre thématique des contrats soit le plus large possible : il couvrirait les sujets d'aménagement et de transition écologique, mais aussi l'éducation, la santé, la culture, ou encore la sécurité. Ce faisant, un maximum de ministères serait amené à y contribuer.

De même, les CRTE ont vocation à associer tous les acteurs qui participent à la réalisation du projet de territoire. De nombreux départements et régions s'y sont d'ailleurs intéressés et nous disent vouloir soutenir ces contrats.
J'ai conscience de l'effort d'explication et du temps que cette démarche nécessite ; je sais qu'elle exige une forme d'accompagnement. J'aurai l'occasion d'y revenir ultérieurement au sujet de l'ingénierie.

Je veux vous rassurer : le CRTE est une démarche évolutive, graduelle et progressive. Aussi, monsieur le sénateur, vous ai-je entendu quant aux délais : je peux vous l'affirmer, le 30 juin n'est pas une date couperet. Nous voulons toutefois que les discussions autour du CRTE soient partout engagées à cette date, avec au minimum la signature d'un protocole d'engagement et la mise en place d'une méthode de gouvernance qui associe à la prise de décision les maires, bien sûr, ...

M. le président. Il faudrait conclure, madame la ministre !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. ... mais aussi les conseils de développement et toute personne intéressée par le développement de son territoire.

Conclusion du débat

M. le président. En conclusion de ce débat, la parole est à M. Ronan Dantec, pour le groupe auteur de la demande.

M. Ronan Dantec, pour le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires. Monsieur le président, il est difficile de synthétiser un débat aussi riche, comportant de nombreuses remarques pertinentes. Je note que beaucoup d'intervenants n'ont pas jeté le bébé avec l'eau du bain. Le CRTE intéresse et suscite évidemment des interrogations, puisqu'il s'agit d'un nouveau dispositif.

Les délais, intenables, suscitent de fortes inquiétudes. À cet égard, je remercie Mme la ministre de la clarté de son propos, fruit de nos échanges de cet après-midi : le CRTE ficelé, complet, contractuel, financé n'est plus attendu le 30 juin. Je présume que nous avons jusqu'à l'automne pour ce faire. Cette précision est de nature à rassurer les territoires.

Le protocole d'engagement, requis, est d'abord un protocole sur la méthode. Il doit être l'occasion d'associer l'ensemble des communes et des maires au CRTE. Or certains présidents d'intercommunalités, on le sait, prennent les décisions directement avec les services, le préfet. Le CRTE pourra ainsi constituer un levier pour améliorer la démocratie à l'échelle des intercommunalités. Les situations sont extrêmement disparates suivant les territoires ; revenir sur ce point dans le cadre du protocole d'engagement est donc essentiel.

Autre point essentiel : ce contrat ne doit pas avoir d'écologique que le nom. Dès lors que l'État contractualise avec des territoires en définissant des axes principaux, le protocole d'engagement doit comporter une méthode pour que ce CRTE soit réellement écologique. Or l'élément du projet de territoire le plus avancé est le plan climat-air-énergie territorial. Le lien avec le PCAET, dans lequel sont déjà définies un certain nombre d'actions, doit donc être plus clairement affirmé. Cela favorisera en outre l'évaluation à venir, indispensable si l'on veut un contrat évolutif.

Enfin, l'ingénierie suscite légitimement beaucoup d'inquiétudes. L'ANCT n'est pas encore présente partout, Guy Benarroche l'a encore rappelé. Les mois qui restent doivent être l'occasion pour l'État de mobiliser plus clairement l'ANCT ou d'autres moyens pour finaliser les contrats, éventuellement avec le soutien, vous l'avez dit, des départements et des régions.

Sans vouloir me substituer à l'exécutif, madame la ministre, je pense qu'il serait utile d'adresser aux préfets une circulaire complémentaire sur le protocole d'engagement. Les collectivités locales ont besoin d'un discours de la méthode plus précis, comme en témoignent les questions des élus locaux que nous avons relayées.

Finalement, ce contrat n'est-il qu'un cadre listant les anciens appels à projets de l'État, dans une logique descendante ? Ou bien s'agit-il pour l'État de fixer des priorités, en laissant les territoires définir à leur échelon les meilleurs projets pour y répondre ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Oui !

M. Ronan Dantec. À l'usage, la méthode et le dialogue entre l'État et les territoires seront cruciaux.

Enfin, j'avais posé la question en introduction : quid de l'après-plan de relance ? Si les financements sont massifs à très court terme puis s'effondrent, ils peuvent avoir un effet démobilisateur et interdire l'action cohérente, dans la durée, associée à la logique de ce contrat. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST et sur des travées du groupe UC.)

M. le président. Mes chers collègues, nous en avons terminé avec le débat sur le thème : « Contrat de relance et de transition écologique (CRTE), ne pas confondre vitesse et précipitation ». La séance est suspendue.